Немає бажання чи повноважень? Медіаюристи оцінюють роботу Нацради під час виборів
Чи в повній мірі Національна рада з питань телебачення і радіомовлення контролювала дотримання мовниками виборчого законодавства? Чи реалізувала всі свої повноваження? Що слід змінити в законі, щоб поліпшити ефективність регулятора під час виборів? Відповідають експерти з медіаправа Олександр Бурмагін, Роман Головенко, Тарас Шевченко та Ігор Розкладай.
Готуючись до виборів, 20 грудня 2018 року Національна рада з питань телебачення й радіомовлення створила робочу групу для здійснення нагляду за дотриманням телерадіоорганізаціями виборчого законодавства, яку очолила перша заступниця голови Нацради Ольга Герасим’юк.
Головним інструментом нагляду робочої групи був моніторинг телерадіопрограм, який проводиться під час передвиборної кампанії. Зокрема, Нацрада виявила низку порушень закону «Про вибори Президента України» телерадіокомпаніями: недотримання вимог щодо поширення результатів опитування громадської думки, пов’язаного з виборами (частина 2 статті 56–6), включення до інформаційних теле-, радіопрограм передвиборних агітаційних матеріалів кандидатів (частина 10 статті 64), недотримання вимоги рівного та неупередженого ставлення засобів масової інформації до кандидатів у президенти (пункт 5 частини 4 статті 3), недотримання вимоги об’єктивного висвітлення ходу виборчого процесу (частина 4 статті 13) та інші.
Також робоча група розглядала звернення та скарги юридичних і фізичних осіб щодо питань, пов’язаних із діяльністю телерадіоорганізацій під час виборчої кампанії. Однак ніяких санкцій за виявлені порушення Нацрада не накладала, посилаючись на обмеженість своїх повноважень під час виборів. Тому її регуляторна діяльність зводилася лише до звернень до теле- та радіокомпаній для отримання роз’яснень, нагадувань мовникам дотримуватися визначених законом норм, інформування Центральної виборчої комісії про порушення та роз’яснень виборчого законодавства.
Під час виборчої кампанії Ольга Герасим’юк звернула також увагу, що законодавство наділило Нацраду повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення в разі порушення мовниками виборчого законодавства, відповідно до статей 212–9, 212–10, 212–11 Кодексу про адміністративні правопорушення, і далі через суд накладати штрафи. За цю виборчу кампанію в Нацради була єдина спроба провести перевірки телеканалів та скласти протокол про адміністративне правопорушення. Так, кандидатка в президенти Юлії Тимошенко та її уповноважений представник у ЦВК Сергій Власенко скаржилися, що Прямий канал, 5 канал і ZIK не дають їй реалізувати право на відповідь або спростування недостовірної інформації про неї, як це передбачено частиною 5 статті 64 закону «Про вибори Президента України».
Ольга Герасим’юк підготувала проекти рішень про призначення перевірок Прямого каналу, 5-го каналу і ZIK, але на засіданні регулятора більшість членів Нацради їх не підтримала. Одні казали, що в них недостатньо на це повноважень, інші – що відповідно до закону не вистачить часу провести процедуру до кінця. Тож жодного адмінпротоколу і жодного штрафу регулятором так і не було виписано.
«Детектор медіа» запитав у медіаюристів, якими вони бачать чинні повноваження Національної ради з питань телебачення й радіомовлення, як оцінюють її діяльності протягом президентських виборів як регулятора, а також які зміни потрібні в законодавстві, щоби Нацрада могла ефективно працювати.
Олександр Бурмагін, медіаюрист ГО «Платформа прав людини», експерт групи «Медіареформа» та групи «Реформа виборчого законодавства» «Реанімаційного пакету реформ»:
– Як Національна рада з питань телебачення і радіомовлення мала діяти під час президентської кампанії 2019 в Україні? Які вона мала повноваження?
– Згідно з чинним законодавством мета діяльності Національної ради з питань телебачення і радіомовлення – нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, зокрема й під час виборчого процесу. Регулятору надані повноваження складати протоколи про адміністративні правопорушення у випадках порушення правил проведення агітації, накладати у визначених законом «Про телебачення і радіомовлення» випадках штрафи. За відсутності підстав для штрафів, складання протоколів Нацрада могла б реагувати винесенням попереджень. Їх ігнорування може мати серйозні наслідки для телерадіоорганізації.
На жаль, заходів, які вживалися регулятором під час президентської кампанії для реагування на порушення з боку телеканалів, було, очевидно, недостатньо.
Національна рада обирала для себе один з таких варіантів – повідомити телерадіокомпанію про ознаки порушення чинного законодавства та вимагати привести свою діяльність до вимог виборчого законодавства, проінформувати Центральну виборчу комісію про зафіксовані ознаки порушення, звернутися до телеканалів із проханням надати пояснення щодо зафіксованих ознак порушень. Усього із січня 2019 року регулятор розіслав 30 таких листів-повідомлень до 19 телеканалів. У відповідь отримав 13 листів від 7 телерадіоорганізацій. Регулятор фактично виконував лише просвітницьку функцію щодо особливостей застосування ЗМІ виборчого законодавства.
При поясненнях такої позиції в Нацраді посилаються на погану якість законодавства, а щодо відсутності жодного протоколу – ще й на дефекти власних нормативно-правових актів самої Національної ради.
Звісно, що морально застарілі Кодекс про адміністративні правопорушення та виборчі закони, законодавство у сфері телебачення можна й потрібно суттєво вдосконалювати. Велику кількість проблем може зняти ухвалення закону про аудіовізуальні послуги, виборчого кодексу тощо. Проте, і за наявного законодавства регулятор повинен займати більш активну позицію щодо реагування на порушення під час виборів, реалізації мети своєї діяльності.
Роман Головенко, керівник правових проектів Інституту масової інформації, член Незалежної медійної ради:
– Як Національна рада з питань телебачення і радіомовлення мала діяти під час президентської кампанії 2019 в Україні? Які вона мала повноваження?
– З огляду на той стан справ і законодавства, які ми маємо зараз, я б не дуже розділяв виборчий і позавиборчий періоди. Крім того, медійна фаза передвиборних кампаній у нас зазвичай починається раніше офіційного старту виборчого процесу.
Власне, Нацрада мала забезпечити об’єктивність інформування населення телерадіокомпаніями (п. «в» ст. 59 закону про телерадіомовлення) – це як мінімум. І це, звертаю увагу, загальна норма медійного законодавства, а не для виборчого періоду, хоча додаткові обов’язки телерадіоорганізацій під час нього значною мірою випливають саме з цього принципу. З огляду на це, Нацрада мала б карати телекомпанії, які допускали оцінки щодо політиків у випусках новин, запрошували політиків переважно якогось одного ідеологічного спектру чи політсили (особливо, якщо ті запрошені коментували не ті сфери, у яких вони працюють у Верховній Раді), випускали передачі з політиками-телеведучими (адже ті переважно таки лишаються політиками й рекламують себе, а не інформують глядача). Принаймні, кого було запрошено для коментування в ефіри – досить легко порахувати механічно, хоча би на загальнонаціональних каналах. Така практика Нацрадою не відпрацьована, але її треба було впроваджувати ще хоча би близько року тому, щоби забезпечити якісне висвітлення виборів.
Що стосується виборів, то в законодавстві для такого періоду немає певного превентивного механізму, який би Нацрада могла застосувати для блокування появи певного, уже анонсованого, але явно протиправного контенту (як наприклад, третій сезон «Слуги народу» в березні цього року). Хоча треба визнати, що індустрія/олігархи завжди опираються посиленню повноважень Нацради.
Тарас Шевченко, директор Центру демократії та верховенства права, співголова ради «Реанімаційного пакету реформ», член Незалежної медійної ради:
– Як Національна рада з питань телебачення і радіомовлення мала діяти під час президентської кампанії 2019 в Україні? Які вона мала повноваження?
– Найперша проблема з повноваженнями – їх недостатньо. Тобто найважливіше, на мою думку, – Нацрада мала б мати за законом пряму можливість застосовувати свої санкції за порушення виборчого законодавства. Не лише за порушення закону про телебачення та радіомовлення, бо там є обмежена кількість проблем, а й за порушення закону про вибори.
Зараз Нацрада обрізана в повноваженнях саме з тим, що за порушення закону про телебачення вона має механізм санкцій, а за порушення іншого галузевого законодавства – ні. Тому можливості дійсно обмежені. Робочі групи створюються майже завжди, але вони робляться більше для моніторингів, звітів, але це не є діяльністю, яка стосується регулювання.
Друге – було б добре, щоби Нацрада проактивно розробляла рекомендації й говорила про свою позицію, наприклад, що вона думає про те, які форми агітації чи дебатів відповідають закону, які не відповідають закону.
Я не пригадую ні в цю виборчу кампанію, ні в попередні, щоби Нацрада застосовувала формат рекомендацій, що є дуже типовим для французького аналога Нацради. Тому що завдання не покарати когось, не дочекатися порушення, а потім через два місяці, коли вибори закінчилися, сказати: «А треба було ось так». Краще заявити одразу наперед своє розуміння закону, а потім дати вказівки й ідентифікатори телеканалам і радіостанціям, щоби вони цього дотримувалися.
Ігор Розкладай, головний експерт Центру демократії та верховенства права з медійного права, секретар Незалежної медійної ради:
– Чи могла Національна рада застосовувати штрафи?
– Єдине, що могло би бути, – якби канали використовували заклики до повалення конституційного ладу, розпалювання ворожнечі – тобто загальні порушення, які не пов’язані безпосередньо з виборами. Якби вони виникли – так, тоді Нацрада мала би право штрафувати.
Але знову ж таки, має проводитися моніторинг, перевірка – це дуже довго. У виборчий період ці заходи не втискаються, рішення були б уже після виборів. І вся ця бюрократизованість процедури не сприяє ефективному регулюванню.
Я знаю що, наприклад, на минулих виборах (вибори президента України 2014 року. – Ред.) із 50 складених адмінпротоколів тільки один дійшов до судового рішення. Це показує, що процедура абсолютно неефективна.
Ще є одна проблема, яку зауважували іноземні експерти, – відповідальність несе керівник чи головний або випусковий редактор. Це – неправильно, має нести відповідальність ліцензіат як організація, яка отримує ліцензію. Сама форма цієї адміністративної відповідальності неправильна за дизайном. Очевидно, що регулятору потрібні зміни.
Також дуже потрібно, щоби регулятор вийшов на контакт із міжнародними мережами, наприклад, з Youtube (причому, Google в Україні представлений). Парадоксальна ситуація: Facebook більше зацікавлений та активний у співпраці, вони сюди приїжджають, ніж Google, у якого політична реклама вискакувала буквально з будь-якого ролика на Youtube. Тому має бути співпраця регулятора з такими великими платформами.
Робоча група створюється для фіксації, моніторингу та допомоги Нацраді для формування виборчого звіту, який передбачений законом. А регулятор є регулятор. Нацрада могла принаймні давати орієнтири, загальні рекомендації.
– Що треба змінити в законі, щоби зробити регулятора дієвим?
– Має бути чіткий перелік порушень, за які Нацрада зможе штрафувати ліцензіатів саме щодо порушення виборчого законодавства.
Найкраще, щоби ця процедура була швидкою. Звісно, ми можемо стикнутися з викликом, наскільки швидко регуляторний орган здатен оформлювати документи, перевірки. Якщо вони не зможуть, процедура буде довшою. Але все одно, принаймні можливість оштрафувати, навіть після виборів, – уже хороший крок уперед.
А в самому дизайні закону важливо було б, щоби Нацрада була більш незалежною, навіть за процедурою, за якою вона обирається. Але це достатньо складні зміни, тому що це і Конституція, і питання критеріїв номінантів на членів Нацради.
Але якщо йти крок за кроком, то першим я б чітко прописав штрафи: якого розміру, за які типи порушення. Це б уже не дало можливості регулятору сказати, що вони чогось не можуть.
Законодавчих змін у цьому році, думаю, точно не буде, надто повільно триває процес, надто багато гравців, які хочуть щось змінити.
Фото: сайти Нацради, ІРРП, ІМІ, ЦЕДЕМ
