Прихована агітація, необмежена політреклама, відсутність повноважень регулятора – як це врегулювати?
Підсумки президентських виборів від експертів Центру демократії та верховенства права
Стрімке зростання передвиборної агітації в соціальних мережах та на платформах онлайн-відео (Youtube), прихована агітація та дебатний батл між кандидатами – ці аспекти президентської передвиборної кампанії підтвердили недосконалість виборчого законодавства. Про це говорили експерти Центру демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) Тарас Шевченко та Ігор Розкладай 14 травня на прес-конференції «Агітація та висвітлення виборчої кампанії в медіа: підсумки виборів президента 2019».
Експерти ЦЕДЕМ підбили підсумки передвиборної агітації, висвітлення виборчого процесу й діяльності ЗМІ під час виборів та виокремили ключові проблемні точки законодавства. Вони окреслили дев’ять проблем, з якими можуть зіштовхнутися ЗМІ та учасники виборчого процесу під час цьогорічних парламентських виборів і наступних президентських. І запропонували, як удосконалити виборче законодавство.
- Неможливість проведення дебатів для інформування з ініціативи медіа
«На цих виборах питання дебатів було досить яскравим. Перед другим туром дебати відбулися на стадіоні, але дебати, передбачені законом, (у студії Суспільного мовника за встановленим ЦВК регламентом. – Ред.) у результаті не відбулися», – сказав директор ЦЕДЕМ, співголова Ради «Реанімаційного пакету реформ» Тарас Шевченко.
«Медіа з власної ініціативи не можуть проводити дебати для інформування громадян. Українське законодавство сформульовано таким чином, що створює великі загрози для ЗМІ, якщо вони робитимуть дебати з власної ініціативи, як це робиться в більшості європейських країн. Закон чітко дає дві форми, а з третьою – незрозуміло», – пояснив він.
Дві форми дебатів, про які згадав пан Шевченко, – це дебати за кошти державного бюджету на Суспільному перед другим туром та дебати за гроші кандидатів. «Дебати за гроші кандидатів, коли вони самі купують ефірний час, – це, напевно, українська вигадка. В інших країнах ми такого не зустрічали», – зазначив медіаюрист.
Закон про вибори президента, так само як інші виборчі закони, визначає дебати як одну з форм передвиборної агітації. При цьому специфіка закону про вибори президента полягає в тому, що він оперує поняттям «публічні дебати» (сп.3 ч.1 ст. 58) і «передвиборні теледебати» (ст.62). Публічні дебати і передвиборні теледебати здійснюються за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів, а у випадку теледебатів перед другим туром виборів — за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів.
Теледебати перед першим туром можуть проводитися за ініціативи телеканалів, але, крім вимоги оплатності з виборчого фонду кандидатів, закон обмежує кожну передачу часом — між 19 та 22 годинами, кількістю кандидатів — не більше 2, тривалість — не менше 60 хвилин, кількість кандидатів — всі охочі з зареєстрованих. Таке обмеження не враховує ситуацію, що склалася під час виборчої кампанії, коли було зареєстровано непарну кількість — 39 кандидатів.
За даними ЦЕДЕМ, практика платних теледебатів є вкрай неуспішною. У 2006 році з 9 охочих партій та блоків оплату здійснили лише 2. На думку експертів ЦЕДЕМ, жорстка норма змушує телеканали обходити обмеження, встановлені законом, зокрема через формат політичних ток-шоу «Свобода слова» (ICTV), «Право на владу» («1+1»), «Пульс» («112 Україна»), «Народ проти» (ZIK) та інші. Суспільне мовлення запустило власне ток-шоу «Зворотний відлік», проте в другому турі через регуляцію в Постанові ЦВК № 472, що передбачає жорстко регламентовану процедуру, проведення теледебатів є можливим лише з похвилинним хронометражем та місцем проведення.
«Норма закону, що всі дебати мають бути агітацією й оплачуватися за рахунок коштів кандидатів або держбюджету, на нашу думку, суперечить здоровому глузду й логіці інтересів різних суб’єктів. Законодавство треба змінювати та спрощувати для телеканалів можливість організовувати такі програми», – зазначив Тарас Шевченко.
- Відсутній ліміт витрат на агітацію
«На парламентських виборах є ліміт на агітацію, а для виборів президента – ні. Як наслідок, українські вибори коштують надзвичайно дорого», – зазначив директор ЦЕДЕМ.
За даними фінансових звітів кандидатів, виборчий фонд Володимира Зеленського, спрямований на агітацію, становив 143,3 мільйони гривень, а в Петра Порошенка — 584,5 мільйони гривень. Закон визначає, що передвиборна агітація в засобах масової інформації обмежується лише граничним розміром витрат виборчого фонду (ч. 5 ст.60), проте відсилочна норма закону регламентує лише ліміт внеску від фізичної і юридичної особи, що означає, що можливості кандидатів обмежені лише фактичним розміром фонду.
Для порівняння, виборчий фонд кандидата в Польщі станом на 2015 рік становив 4,85 мільйони доларів (126 млн грн.). Вартість президентської кампанії 2017 року у Франції була лімітована сумою 16,8 мільйонів євро в першому турі (490, 5 млн грн) та 5 мільйонів євро в другому турі (146 млн грн).
«Коли ми акцентуємо на грошах, це не лише питання дороговизни, це, в першу чергу, питання закритості політики, оскільки вона є доступною лише для найбагатших мільйонерів або тих, хто візьме гроші мільйонерів. У результаті вони потім мають відпрацьовувати ці гроші. І вся політична модель через дороговизну виборів спотворена», – пояснив Тарас Шевченко.
- Необмежена кількість політичної агітації в аудіовізуальних ЗМІ
Закон про вибори президента передбачає, що передвиборна агітація у ЗМІ проводиться у формі публічних дебатів, дискусій, круглих столів, прес-конференцій, інтерв’ю, виступів, політичної реклами, теленарисів, відеофільмів, інших публікацій та повідомлень про кандидата на пост Президента України, партію, яка висунула кандидата, та в інших формах, що не суперечать Конституції України та законам України. Проте закон не встановлює жодних часових і фінансових обмежень на поширення такої агітації. Не маючи ліміту виборчого фонду, кандидат не обмежений у витратах на передвиборну агітацію в ЗМІ.
За даними ЦЕДЕМ, передвиборна агітація Володимира Зеленського на ТБ становила 74,5% від загальної суми витрат його виборчого фонду, у Петра Порошенка — 56,2%.
«Існує декілька підходів, як можливо врегульовувати питання великих грошей у політиці. Більшість західних країн накладає ефективні обмеження або повні заборони на можливість кандидатів купувати ефірний час на телебаченні й радіо. Це робиться, з одного боку, для того, щоб зменшити бюджети на вибори взагалі, з другого боку, щоб прибрати найбільш маніпулятивний вплив. Коли в політиків є можливість купувати ефірну рекламу на телебаченні – це найпростіший спосіб досягнути всіх виборців, і можна не вести звичайну політичну роботу чи їздити на мітинги, чи спілкуватися з виборцями в інший спосіб. Тому що телебачення найкраще інформаційно покриває всю країну», – пояснив Тарас Шевченко.
- Телеканали заангажовані на користь певних кандидатів
Експерти ЦЕДЕМ звернули увагу на дані «Детектора медіа», що інформаційна картина та картина політичних ток-шоу вкотре показали, що належність медіа до певних олігархів формує перелік політиків, які отримують більше уваги чи навпаки ігноруються тим чи іншим телеканалом. Так, ICTV ігнорував опозиційного Юрія Бойка, «1+1» мав ексклюзив від Володимира Зеленського, канал «112» просував представників «Опозиційної платформи – За життя», телеканал «Україна» агітував проти Юрія Бойка, 5 канал та Прямий висвітлювали або запрошували прибічників Петра Порошенка.
Закон вимагає від ЗМІ та інформаційних агентств висвітлювати виборчу кампанію, базуючись на засадах достовірності, повноти і точності, об’єктивності інформації та її неупередженого подання (ст. 56-5). Інформаційна політика більшості загальнонаціональних каналів не відповідала цій вимозі, вважають експерти ЦЕДЕМ.
«З одного боку, є певний плюралізм, що різні канали просувають різних кандидатів. Але з іншого боку, у порівнянні з розвинутими демократіями, це точно відхилення від норми. Це перегукується з наступним пунктом – позиція регулятора. Регулятор в Україні на подібні порушення ніяк не реагує. Тут є питання і повноважень, і бажання та спроможності реагувати на подібні речі. У ситуації замовчування про когось чи виключно негативної інформації про когось із лідерів кампанії та навпаки, коли когось одного просувають найактивніше, має втручатися регулятор», – наголосив Тарас Шевченко.
- Відсутність повноважень регулятора для реагування на порушення медіа виборчого законодавства
«До 2015 року у Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення не було повноваження накласти штраф. Єдина санкція – оголошення попередження. Штрафи є більш ефективними, й останні роки показують, що штрафи не подобаються телеканалам, вони намагаються з ними боротися. Але це дієвіший вплив на телеканали», – розказав головний експерт ЦЕДЕМ з медійного права Ігор Розкладай.
Регулятор, попри декларативний контроль за дотриманням законодавства про вибори (ст.70), не має належного інструментарію реагування на порушення, звернули увагу експерти ЦЕДЕМ. Зокрема, порушення виборчого законодавства відсутнє в переліку штрафів, що застосовує Нацрада, визначених у ст. 72 закону «Про телебачення і радіомовлення».
На думку експертів ЦЕДЕМ, закон «Про телебачення і радіомовлення» має бути доповнений положеннями, які дозволять регулятору накладати штрафи за порушення базових вимог щодо достовірності, повноти і точності. «У Нацради має бути механізм швидкого та якісного реагування під час виборів. Але це вже питання майбутнього законодавства, яке має змінюватися», – сказав пан Розкладай.
- Приховані форми агітації
На практиці встановити факт прихованої агітації фактично неможливо, наголошують експерти ЦЕДЕМ. Закон визначає, що передвиборна агітація є здійсненням будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата на пост Президента України у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.
Тому експерти ЦЕДЕМ рекомендують чіткіше врегулювати, яким чином зображення кандидата може з’являтися в розважальному контенті, що виходить під час виборів. Зокрема, це стосується трансляцій серіалу «Слуга народу», розважальних шоу студії «Квартал 95», у тому числі в день тиші, які надали кандидату Володимиру Зеленському більшу медійну присутність.
«Формально це не агітація, але сама поява кандидата в тому чи іншому амплуа так чи інакше надає йому певну візійну перевагу перед іншими кандидатами, які не можуть з’явитися через законодавчі обмеження. Ми вважаємо, що для таких програм має діяти принцип рівних можливостей, аналогічний до досвіду США: показ одного кандидата у розважальному контенті активує право кожного іншого кандидата вимагати такого ж за обсягом ефірного часу для себе безкоштовно», – додав Ігор Розкладай.
- Використання коштів з-поза виборчих фондів для купівлі політичної реклами у Facebook і Youtube
Протягом кампанії кандидати активно поширювали агітацію в соціальних мережах та на відеоплатформах. Приміром, за даними громадського руху «Чесно», за кандидата Володимира Зеленського в обігу було 430 рекламних дописів на Facebook, при цьому оплата здійснювалася ГО «Команда Зеленського». А реклама Юлії Тимошенко оплачувалася, відповідно до даних бібліотек реклами Facebook, ТОВ «Сучасні рекламні рішення».
ЦЕДЕМ нагадує: закон про вибори президента і закон про політичні партії в Україні визначають наявність одного рахунку у відповідному територіальному окрузі, а також код ЄДРПОУ, який мають лише українські суб’єкти, що унеможливлює оплату на користь нерезидентів.
На думку експертів ЦЕДЕМ, законодавством варто дозволити поширення реклами на міжнародних платформах з метою агітації, за умови, що вони є легальними і діють в Україні. Також варто легалізувати групи підтримки того чи іншого кандидата, за умови, що вони мають бути зареєстрованими в України суб’єктами, не мати іноземних бенефіціарів чи засновників, мають проходити спеціальну процедуру реєстрації в ЦВК, а після неї замовляти агітацію на підтримку кандидата в межах встановленого ліміту. На групи підтримки також має поширюватися вимога щодо звітування, пропонують експерти ЦЕДЕМ.
«Той же Facebook користується такими переліками агентів, щоб їхню рекламу позначати як політичну рекламу. Це механізм співрегулювання та кооперації з міжнародними платформами, які є цілком прийнятними для України, якщо вона знайде законодавчий механізм», – пояснив Ігор Розкладай.
- Відсутність редакційної свободи друкованих ЗМІ висловлювати свої політичні симпатії
Рекомендація №R (99) 15 (від 1999 року) Комітету міністрів Ради Європи наголошує на значній різниці між друкованими й аудіовізуальними ЗМІ і прямо вказує, що нормативні рамки висвітлення виборів не повинні суперечити ані редакційній незалежності газет або журналів, ані їхньому праву висловлювати будь-які політичні симпатії. Обмеження мають лежати лише в рамках правил подання результатів громадської думки, зокрема, екзит-полів, дня тиші та загальних обмежень за статтею 10 Європейської з прав людини та основоположних свобод. Решта питань мають залишатися на розсуд самої преси.
Вимоги експертів і громадськості щодо діяльності преси на рівні з телебаченням, є надмірними, вважають експерти ЦЕДЕМ. Так само і щодо інтернет-видань. «Друковані ЗМІ мають користуватися більшою свободою. У перспективі онлайн-преса мала б користуватися такими ж правилами, якщо їхньою основною метою не є поширення аудіовізуального продукту. Наприклад, сайт “Тексти” чітко позначив свою позицію на цих виборах (підтримка Петра Порошенка. – Ред.), і вони мають на це право. Звісно, коли мова йде про новини, тут має бути жорсткіший підхід, новини не мають бути брехливими чи спотвореними», – пояснив Ігор Розкладай.
- Заборона згадок про кандидатів протягом 20 хвилин до і після їхньої передвиборної агітації
Заборона на коментування кандидата в президенти протягом 20 хвилин до і після його агітації на телебаченні або радіо (протягом 10 хвилин – у законі про вибори народних депутатів) виникла після п’ятихвилинних телепрограм, спрямованих проти кандидата Віктора Ющенка у 2004 році. «Ця норма свого часу мала сенс, тому що була пов’язана з так званими п’ятихвилинками ненависті. Це були міжпрограмні нарізки, де після певної агітації сідав ведучий та починам у досить маніпулятивній формі спотворювати те, що було сказано кандидатом», – нагадав Ігор Розкладай.
Нині така норма є надмірною, вважають експерти ЦЕДЕМ. Адже новини на «UA:Першому» не могли подати інформацію в новинах одразу після теледебатів про самі теледебати та їхній зміст. У ЦЕДЕМ вважають це обмеженням редакційної свободи медіа, яке має бути скасованим. «Це нас повертає до регулятора. Якщо регулятор буде активно та правильно діяти під час періоду виборів, то така норма має бути змінена. Основна вимога новин – інформувати про те, що відбувається під час виборів», – зазначив Ігор Розкладай.
Фото: news18.com, Cedem.org.ua
